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Administration et institutionsNicolas SarkozyUMP
Appliquer la règle du 1 sur 2 aux grandes collectivités

Mesure d'économie budgétaire + 1 708 M € retour

proposition

Demander aux collectivités territoriales les plus importantes de mettre en œuvre la politique de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux lors du départ à la retraite.
« Propositions de Nicolas Sarkozy pour une France forte », 05/04/2012
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chiffrage

Le gain engendré par la mise en œuvre de la politique de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux dans les grandes collectivités territoriales est estimé à 1,7 milliard d’euros par an en 2017. Cette mesure s’appliquerait environ aux trois quarts des départs à la retraite dans la fonction publique territoriale. Compte tenu du salaire moyen des premières années de carrière d'un fonctionnaire territorial, elle rapporterait 250 millions d’euros supplémentaires chaque année. Elle est toutefois soumise à des contraintes institutionnelles et pratiques très fortes (modification constitutionnelle, suivi précis des effectifs territoriaux par le ministère de l'Intérieur ou des Finances, etc.)     Voir le détail du chiffrage
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Détail du chiffrage

SOURCES

  • Comptes nationaux de l’INSEE
  • Document budgétaire jaune « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique »
  • Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2010-2011, ministère de la fonction publique
  • INSEE Première, « Les salaires des agents de la fonction publique territoriale en 2005 », 2008
  • Collectivités locales en chiffres, site de la DGCL
  • Centre national de la Fonction Publique Territoriale, « Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale », n° 25, octobre 2009

COMMENTAIRE DU CHIFFRAGE

Calcul du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux à la retraite

Pour calculer le gain sur les finances publiques que couterait le non remplacement d’un fonctionnaire territorial sur deux lors du départ à la retraite, il est nécessaire de procéder en plusieurs étapes.

Estimation du nombre de départs à la retraite en 2012

Il a été considéré que les départs à la retraite en 2012 seront proches de ceux enregistrés en moyenne sur la période 2006 - 2010 : la moyenne est de 28 853 départs à la retraite sur cette période[1]. Or, des estimations du CNFPT[2] réalisées à partir des déclarations de cotisations sociales montrent que le nombre de départs à la retraite des agents territoriaux augmentera de 18 % sur 2011-2015 par rapport aux 5 années précédentes et de 12 % en moyenne sur les 5 années 2016-2020 par rapport à la période précédente. On augmente donc de 23 % (18 % x 3/5 + (18 % + 12 %) x 2/5) les chiffres obtenus en moyenne sur la période 2006-2010.

Salaire moyen à l’embauche d’un fonctionnaire d’une collectivité locale :

Les rémunérations de l’ensemble des Administrations Publiques locales s’élèvent à 48,4 Mds€ en 2009[3]. Il n’est pas tenu compte du gain sur les cotisations sociales (employeurs) retraite CNRACL, qui devront mécaniquement être augmentées compte tenu des moindres arrivées de cotisants dans le régime. Or, ces cotisations sociales représentent environ la moitié des cotisations sociales employeurs des collectivités territoriales. En effet, le taux employeurs des cotisations retraites est de 27,3 %, tandis que les autres cotisations représentent environ le même taux (maladie = 11,5 % ; CSA = 0,3 % ; famille = 5,4 % ; FNAL = 0,5 % - dans le cas des grandes collectivités ; ATIACL = 0,5 % ; RAPF = 5 % ; CNFPT = 1 %). Comme ces cotisations sociales représentent 17,5 Mds€ au total, les cotisations sociales concernées représentent 8,75 Mds€ (17,5 / 2). Au total, les rémunérations totales utilisées pour ce chiffrage représentent 57,2 Mds€ (48,4 + 8,75).

Par ailleurs, les effectifs (physiques) de la fonction publique territoriale sont de 1 805 936 en 2009[4]. Il aurait pu être pris les effectifs en équivalent temps plein, à 1 509 144 en 2009, mais il est fait l’hypothèse que les agents à temps partiel sont équitablement répartis entre les classes d’âge. L’hypothèse haute prend en compte ce chiffre d’effectifs en équivalent temps plein (+20 % environ sur le chiffrage). En pratique, cette hypothèse biaise probablement légèrement le résultat à la baisse, car il est probable que le temps partiel se pratique moins dans les premières années d’un emploi que par la suite. En conséquence, les départs à la retraite correspondent en principe aussi bien à des départs d’agents qui étaient à temps partiels que des départs d’agents qui étaient à temps plein. Au total, la rémunération (brute) moyenne est de 26,8 k€ en 2009, soit 28,3 k€ lorsque l’on actualise cette rémunération moyenne 2009 à l’inflation jusqu’à 2012.

Le salaire moyen d’un fonctionnaire territorial de moins de 30 ans (c'est-à-dire d’un âge moyen proche de l’âge de l’embauche) était de 1 356 € en 2005 et le salaire moyen sur l’ensemble des fonctionnaires territoriaux est de 1 646 € à la même date[5]. Le rapport entre le salaire moyen des fonctionnaires territoriaux et du salaire « à l’embauche » est donc de 82 % (1 356 € / 1 646 €).

Au total, la rémunération à l’embauche et dans les années qui suivent l’embauche moyenne brute serait donc en 2012 de 23,3 k€ (28,3 k€ x 82 %), et de 27,5 k€ en ajoutant la moitié des cotisations sociales (cf. ci-dessus).

Part dans les effectifs des APUL des collectivités territoriales concernées

Les statistiques sur les strates de collectivités locales sont peu nombreuses. Il est toutefois considéré que :

-          l’ensemble des régions et l’ensemble des départements seraient concernés par la mesure, soit environ 125 collectivités ;

-          pour les communes et les intercommunalités, il est considéré que la réforme lancée sur le regroupement global de l’ensemble des communes est terminée. Ceci est une hypothèse forte (avec un biais haussier) mais nécessaire au chiffrage, au regard des contraintes décrites ci-dessous. Ainsi, ce serait l’ensemble « communes + intercommunalité » qu’il faudrait considérer comme une entité propre ;

  • La DGCL publie des statistiques sur les regroupements de communes[6]. Cette publication permet de discerner que ce sont les communautés urbaines (16) et les communautés d’agglomération (191) qui sont les plus importants regroupements de communes. Or, ces deux types de groupement de commune correspondent pratiquement à la quasi-intégralité des groupements les plus importants. Le nombre total d’habitants de ce type de regroupement est de 7,7 millions pour les communautés urbaines et de 23,4 millions pour les communautés d’agglomération.
  • Pour les communautés de communes (CC), il n’y a pas de statistiques suffisamment précises : les CC de plus de 20 000 habitants représentent 349 entités, mais il n’est pas possible d’obtenir des effectifs territoriaux sur ce type de regroupement. En considérant que le nombre moyen d’habitants des 200 plus grosses intercommunalités, parmi les 349, est de 40 000 habitants (sachant que la quasi-totalité des CC de plus de 20 000 habitants ont moins de 49 999 habitants), on aboutit à une population couverte de 8 millions d’habitants. A noter que ce chiffre de 40 000 est pris arbitrairement. Si l’on avait pris 45 000 à la place de 40 000, le résultat final, toutes choses égales par ailleurs, serait augmenté de 1,5 %.
  • Il est donc fait l’hypothèse forte que le nombre d’agents territoriaux dépend en moyenne du nombre d’habitants sur le territoire de l’intercommunalité (cette hypothèse ne prend donc pas en compte les effets de gain d’échelle et conduit à priori à surévaluer légèrement le gain procuré par cette mesure). Au total, la population couverte est de 43,3 millions d’habitants, soit près des 2/3 de la population française.
-          pour trouver la proportion de départs à la retraite d’agents qui seraient concernés, il suffit de pondérer les résultats précédents par le poids dans les effectifs des différentes strates, tel qu’estimé à partir du « Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2010-2011 » précité. La part des agents concernés par la mesure qui ne seraient pas systématiquement remplacés serait d’environ 70 %.

Synthèse du calcul

Au total, il y aurait donc 12 416 fonctionnaires qui ne seraient pas remplacés chaque année (28 853 x 70% / 2 x (1 + 23%)), ce qui correspondrait à une masse salariale de 342 M€ (12 416 x 23,3 k€). Il faut ensuite multiplier ce chiffre par 5 pour obtenir le montant d’économie accumulé à l’horizon de la fin du quinquennat, que l’on peut donc estimer à 1,7 Md€ d’économie en 2017..

Hypothèses sous jacentes au calcul

Plusieurs hypothèses lourdes sont sous-jacentes à ce calcul.

Pour imposer le non remplacement d’un fonctionnaire territorial sur deux lors du départ à la retraite, il faudrait une modification constitutionnelle permettant d’encadrer la libre administration des collectivités territoriales. Or, il est peu probable que les sénateurs votent une pareille modification constitutionnelle. Il faudrait donc probablement recourir au référendum.

Une autre possibilité est d’inciter les collectivités territoriales à appliquer un tel dispositif, par exemple par un « bonus-malus » sur les dotations en fonction de la diminution des effectifs par rapport à cette règle. Toutefois, un tel processus ne permettrait pas d’imposer le non remplacement d’un fonctionnaire territorial sur deux : le chiffrage serait donc par exemple divisé par deux environ (en imaginant qu’une collectivité locale sur deux s’adapterait à la mesure) – ceci correspond à l’hypothèse basse. De plus, la construction d’un tel dispositif serait particulièrement complexe, car il faudrait que le ministère de l’Intérieur ou le ministère des Finances contrôle les déclarations des collectivités locales de manière à prendre en compte des transferts d’effectifs entre une collectivités locales et un de ses établissements publics, par exemple. Or de telles modifications de périmètre sont nombreuses au sein des près des milliers de collectivités locales qu’il faudrait suivre (un regroupement de communes pouvant intégrer plusieurs dizaines de communes).

Les communes seraient fortement incitées à se dissocier des plus grandes agglomérations et il faudrait donc solidifier de manière durable la carte de l’intercommunalité (en dépit de la libre administration des collectivités locales). Or cette mesure ne peut fonctionner qu’en agrégeant les communes à leurs intercommunalités. En effet, d’une part, les transferts de personnels sont très courants entre communes et intercommunalité. D’autre part, et surtout, des moyens d’échapper à la mesure pourraient alors facilement mis en œuvre : par exemple, lorsqu’une commune d’une agglomération ne serait pas sous le coup de cette mesure, elle pourrait recevoir des transferts financiers de l’agglomération ou des autres communes sous le coup du dispositif, de manière à payer le salaire des agents qui travailleraient pour le compte des collectivités locales sous le coup de la mesure. De telles prestations de services entre collectivités locales sont aujourd’hui courantes.


[1] Document budgétaire jaune « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique ». On ne prend pas en compte les droits dérivés dans ce calcul.

[2] Centre national de la Fonction Publique Territoriale, « Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale », n° 25, octobre 2009.

[3] Comptes nationaux de l’INSEE.

[4] Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2010-2011, ministère de la fonction publique.

[5] INSEE Première, « Les salaires des agents de la fonction publique territoriale en 2005 », 2008.

[6] Collectivités locales en chiffres, site de la DGCL.
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